食品安全问题是世界人民共同关注的话题,直接关系到人民对政府的信任程度。在实践中,我们可以通过引入科学专家来帮助政府评估食品安全风险,但政府仍然要设计相应的责任与公开机制,要与公众进行风险交流,从而实现善治。基于这一目的,2012年12月8日至9日,由中央财经大学法学院与美国耶鲁大学法学院中国法律中心联合举办的“食品安全法中美研讨会”在北京举行。
中央财经大学法学院副院长吴韬、美国耶鲁大学法学院中国法律中心执行主任贺诗礼女士在开幕式上发表了欢迎致辞,会议由中央财经大学法学院教授高秦伟主持。卫生部食品安全与卫生监督局副局长张志强、北京市食品安全监督协调办公室监察处处长冯源等出席了研讨会。
食品安全监管中的风险评估
食品安全是一项基本的公共卫生问题。对于国家食品安全管理者来说,实现食品的安全供给是重要的责任。为了满足国内日益增长和复杂的食品安全需求,各国都需要对食品风险进行相应的评估与管理。风险分析是近二十年间发展起来的一种为食品安全决策者提供参考的系统化、规范化方法,它主要包括三个部分:风险管理、风险评估以及风险交流。风险分析是进行以科学为基础的分析、合理有效地解决食品安全问题强有力的手段。在整个过程中,风险评估是风险分析的科学基础,是防范食品安全问题的核心手段。近年来,频发的食品安全事件不仅让消费者忧心忡忡,也让行政机关努力树立的威信不断受挫。
为了改善行政机关风险规制的品质,重寻公众对行政机关的信心,风险评估逐渐被广泛应用于环境及食品安全等专业性极强的科技领域之中。美国波士顿大学教授章伯仲介绍了美国在食品安全领域应用风险评估的经验。美国消费者协会高级科学专家迈克尔・汉森博士结合美国的相关案例分析了科学家与公众对风险认知的差异及其解决方案。北京大学法学院教授沈岿则从风险规制基本理论的出发探讨了风险评估与行政法治之间的关系,特别就科学与专家在风险评估中的作用方面进行了分析,他认为专家有积极的贡献,但科学有其不确定性与局限性,可能会被其他利益所俘获,可能会产生偏见。中南财经政法大学教授戚建刚、南开大学法学院副教授宋华琳也分别从各自的角度讨论了我国食品安全风险评估科学顾问的合法性危机及其克服以及食品安全风险评估中的专家咨询等议题,并就食品安全风险评估科学顾问与专家的遴选,评估程序中的利益声明、同行评审,透明度等问题提出了具有建设性的意见。
风险评估中的责任机制
根据食品安全法和《食品安全法实施条例》的规定,卫生部会同工业和信息化部、农业部、商务部、国家工商总局、国家质检总局和国家食品药品监管局制定了《食品安全风险评估管理规定(试行)》,于2010年1月21日颁布实施。制定该规定的目的在于风险评估工作必须基于科学,因为它是风险管理的基础,同时也是食品安全法的基本要求。食品安全风险评估工作的核心目标即是在科学、独立、透明的基本原则上保护消费者的健康。与会专家认为:中国风险评估的相关立法还未明确构建风险分析的框架体系,存在着对食品安全风险评估的规定比较零散、缺乏系统性和全面性的问题。中国食品安全风险评估机构的独立性、运行程序以及相关机制仍然存在不足。
美国大学法学院教授路易斯・古斯曼从美国联邦《行政程序法》中对规则制定的公众参与和透明度的要求出发,具体介绍了美国食品药品监督局规则制定的公众参与和透明度实践。中国国家食品安全风险评估中心主任助理李宁结合自己的工作实践,指出从法律的角度分析与建立风险评估的责任机制极为必要,比如食品安全标准的制定,虽然要基于科学的评估,但是公开透明度仍然不可缺少,这为未来风险评估制度的改善与健全指明了方向。首都经贸大学法学院副教授赵鹏从个案出发,对风险评估报告作出了法学视角的解释与分析,指出了风险评估委员会构成、评估数据、评估过程均存在着责任机制的缺失情况,有待进一步加强。
食品监管中的风险交流
在研讨会上,与会专家均不同程度提及了食品安全监管中的公众参与和风险交流的重要性。与会代表认为,风险交流并不是风险分析的最后一步,而是贯穿于评估者、管理者和利益相关方所有的信息交流过程。风险交流可以达到以下目的:一是提高风险分析的管理效果和效率,便于各风险分析机构可以更好地进行联动；二是通过有效的风险交流,消除消费者的恐慌心理,消费者通过参与风险分析全过程,增强了风险防范的意识和能力,也增强了对食品安全性的信心；三是保证食品安全利益相关者对风险分析全过程的信息的理解,保证食品安全风险评估的逻辑性与科学性,并且使得风险分析的局限性能够最好地被食品安全利益相关者所理解,进而使得食品风险管理决策的制定和执行被广大消费者与企业认同。中国需要健全风险交流的相关规则与指南。
中央财经大学法学院食品安全法研究团队提出了以下建议:风险评估应该客观、透明、资料完整、并可供进行独立评审；在可行的情况下,风险评估和风险管理的职能应分别执行；在整个风险评估过程中,风险评估者和风险管理者应保持不断的互动交流；风险评估应遵循公正、公开、公平、责任的运行程序；风险评估应以科学数据为基础；要明确记录风险评估中的不确定性及其来源和影响,并向风险管理者解释；如果认为有必要,风险评估应进行同行评议。同时,为了整合现有食品安全风险评估的资源,壮大中国食品安全评估的技术力量,可考虑在国家食品安全风险评估中心下设食品安全科学研究院,培养更多的研究型人才。
